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構建科學合理健全的動物防疫法律制度
來源:中國農村網 2021-02-09 09:52:05
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構建科學合理健全的動物防疫法律制度

——關于動物防疫法第二次修訂

全國人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員 劉振偉

  《中華人民共和國動物防疫法》于1997年7月第八屆全國人大常委會第二十六次會議通過。2007年8月30日第十屆全國人大常委會第二十九次會議第一次修訂。2013年6月29日第十二屆全國人大常委會第三次會議和2015年4月24日第十二屆全國人大常委會第十四次會議兩次修正。2021年1月22日第十三屆全國人大常委會第二十五次會議第二次修訂,由10章85條修訂為12章113條,向構建科學合理健全的動物防疫法律制度邁進一大步。

  一、修訂動物防疫法的重要意義

  動物防疫法在保障養殖業生產安全、動物源性食品安全、公共衛生安全及生態環境安全方面具有十分重要的作用,是涉農法律制度中帶有基礎性的重要法律。

  長期以來,由于我國飼養動物量大面廣,養殖方式相對落后,動物及動物產品國際貿易增多,基層動物防疫體系薄弱,動物防疫形勢嚴峻復雜,主要表現在:一是重點動物疫病凈化、消滅缺乏全面的中長期規劃,疫病多發高發突發,潛在風險及防控壓力大。二是人畜共患傳染病防控環節薄弱,制度建設、資源配置、部門協作機制不夠健全。三是動物防疫制度體系不完善。病死動物和病害動物產品無害化處理、動物及動物產品調運監管、動物疫病區域化管理、動物防疫條件審查、動物疫病疫情監測預警等制度建設滯后。四是基層動物防疫機構、隊伍及保障措施難以滿足防疫需要。五是動物防疫責任體系不完善,生產經營者防疫主體責任落實不到位,一些生產經營主體履行強制免疫義務自覺性不強。六是法律責任缺乏剛性。2020年2月24日,全國人大常委會作出《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》,對非食用性利用野生動物審批監管和檢疫檢驗提出明確要求,需要及時轉化為法律規范。綜上,修訂動物防疫法十分必要。

  二、修訂動物防疫法的總體思路及重點

  認真貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,落實黨的十九大、十九屆二中、三中、四中、五中全會精神,按照全面提升動物衛生水平和全力防控人畜共患傳染病的目標,著力解決動物防疫面臨的制度性問題,對動物防疫方針、保障公共衛生安全和人體健康的工作機制、防疫責任體系、制度體系、監管體系和法律責任調整完善,構建科學、合理、健全的動物防疫法律制度。

  修訂后的動物防疫法在八個方面得到強化:一是強化對重點動物疫病的凈化、消滅,在全面防控基礎上,推動重點動物疫病從有效控制到逐步凈化、消滅轉變,調整了動物防疫方針;二是強化人畜共患傳染病的防控機制;三是強化對非食用性利用野生動物的檢疫;四是強化對動物疫源疫情的監測預警;五是強化生產經營者的防疫主體責任、行業部門的監管責任和地方政府的屬地管理責任;六是強化動物防疫制度體系;七是強化基層動物防疫體系和保障措施。八是強化法律責任。

  (一)強化對重點動物疫病的凈化、消滅,調整動物防疫方針

  過去,我國動物防疫工作堅持“預防為主”方針,有效控制了高致病性禽流感、口蹄疫等重大動物疫病大范圍發生。但從動物疫病流行規律看,單純預防難以有效遏制動物病原體變異及侵害,防不勝防,成本很高。有計劃地凈化、消滅對動物衛生安全和公共衛生安全危害大的重點病種,推進重點病種從免疫臨床發病向免疫臨床無病例過渡,有步驟地清除動物機體和環境中存在的病原體,降低疫病流行率,縮小病原污染面,是消滅重點動物疫病的科學路徑。我國于1956年、1996年已分別凈化、消滅了牛瘟和牛肺疫,國外一些國家亦成功凈化、消滅了十多種重點動物疫病,積累了成功經驗。為此,修訂后的動物防疫法將動物防疫方針調整為,“實行預防為主,預防與控制、凈化、消滅相結合的方針”。

  對動物疫病防控方針的調整,是實踐檢驗的結果,也是付出沉重代價后形成的共識。在動物疫病防控技術路徑上,是單純走“疫苗路線”,還是走從根本上解決問題的“凈化、消滅路線”,長期爭論不休。這次修訂,著眼長遠,權衡利弊,確定了“疫苗路線”與“凈化、消滅路線”相結合的方針,取二者之長,有利于最大限度提升動物防疫水平和效果。

  為什么要調整動物防疫方針?

  一是動物疫病防控進入新階段。動物疫病防控體系、技術支撐、資金投入、規模化養殖、管理水平及法制建設,是從預防為主向預防與凈化、消滅相結合階段轉變的前提條件,經濟發展水平及經濟實力也是重要因素,我國進入新階段的上述條件基本成熟。目標定的高一些,跳一跳可以摸得著。

  二是實驗示范效果好。從已經建立的疫病凈化示范場實踐看,選擇重點病種從點到面再到區域凈化、消滅,順應了動物疫病防治規律,社會動員更加廣泛,技術運用更加規范集成,防疫強度更高更嚴,資金投入更多地增加,很好地控制了疫病擴散。成功的實踐促使我們下決心在全國推廣實施,打造預防為主方針升級版。

  三是國際通行做法。國外一些國家經過數十年努力,已經凈化、消滅十多種重點動物疫病,如口蹄疫、豬瘟、家豬偽狂犬病、豬布魯氏菌病、禽沙門氏菌病。有的國家(如加拿大)通過立法,要求各地建立“疫病凈化區”,確定對重點人畜共患傳染病和垂直傳播的動物疫病分階段分區域凈化、消滅的目標。

  四是“預防為主”與“凈化、消滅”相輔相成,互不排斥。“凈化、消滅”不排斥“預防為主”,“預防為主”為“凈化、消滅”夯實基礎。全面防控是凈化、消滅的前提,凈化、消滅著眼長遠、全面布局,構成完整的防控鏈條。二者有機結合,會收到1+1>2的效果。

  世界動物衛生組織(OIE)制定的《陸生動物衛生法典》,對不同動物疫病凈化、消滅標準已經作了規范,例如口蹄疫無疫區的標準是:在過去12個月內未發生過口蹄疫病例;在過去12個月內沒有發現口蹄疫病毒感染的任何疑似跡象;在過去12個月生物安全隔離區內無口蹄疫疫苗接種動物;對進入生物安全隔離區內的動物、精液、胚胎和動物產品符合相關規定等。需要說明的是,凈化、消滅是針對病原微生物引起的病種,做到無臨床發病,或把臨床發病控制在規定的標準范圍內,不是將病原微生物物種凈化、消滅,這是兩個概念。

  (二)強化人畜共患傳染病防控,保障公共衛生和人體健康

  人畜共患傳染病是指脊椎動物與人類之間自然傳播的傳染病、寄生蟲病,病原體包括病毒、細菌、衣原體、立克次體、支原休、螺旋體、真菌、原蟲和蠕蟲等。現在已知并且命名的動物疫病有1000多種,常見傳染病200多種,其中70%以上屬于人畜共患傳染病,其中危害程度大的有90多種。全世界每年有1700萬人死于傳染病,其中因人畜共患傳染病死亡的占大多數。人畜共患傳染病的傳播是雙向的,動物傳人,人傳動物,必須強化動物衛生與公共衛生的協作機制,實行雙向防控。

  修訂后的動物防疫法,完善了人畜共患傳染病聯防聯控工作機制。一是國務院農業農村主管部門根據國內外動物疫情以及保護養殖業生產和人體健康的需要,及時會同國務院衛生健康等有關部門對動物疫病進行風險評估,制定并公布動物疫病預防、控制、凈化、消滅措施和技術規范,省級相關部門開展本行政區域的動物疫病風險評估并落實相關措施。二是明確由縣級以上人民政府衛生健康主管部門和農業農村、野生動物保護等主管部門制定人畜共患傳染病目錄,建立人畜共患傳染病防治協作機制,加強部門間信息相互通報、疫情會商和協同配合。三是縣級以上地方人民政府根據本地情況,決定在城市特定區域禁止家畜家禽活體交易。四是發生人畜共患傳染病時,由衛生健康主管部門對疫區易感染的人群進行監測并依法采取防控措施。五是將人民群眾反映強烈的狂犬病防控管理入法。六是違反本法規定,造成人畜共患傳染病傳播、流行的,依法從重給予處分、處罰。

  將人民群眾反映強烈的狂犬病防疫管理入法,是修訂后的動物防疫法的一大亮點,回應了人民群眾的關切。建國后,我國狂犬病曾經出現過三個疫情高峰。第一次高峰是20世紀50年代中期,年報告感染狂犬病死亡1900例。第二個高峰是20世紀80年代,年報告死亡4000例,最高的1981年為7037例。第三個高峰是2005年至2007年,年均報告死亡數3000例以上。2008至2015年,我國農業、衛生、公安、城管等部門落實防控措施,狂犬病報告數量有所下降。但是,近年來我國城鄉飼養犬貓數量急劇增加,達到1億只以上,二線城市和青年群體飼養寵物呈高增長態勢,犬只傷人、致死事件屢屢發生,給受害家庭造成永久傷痛。雖然一些地方出臺了犬只管理的地方性法規或規章,但存在立法層級低、管理環節脫節等問題,一些地方辦理養犬證和疫苗接種流于形式。修訂后的動物防疫法對狂犬病預防及管理作出規定:一是單位和個人飼養犬只,應當按照規定定期免疫接種狂犬病疫苗,憑動物診療機構出具的免疫證明向所在地養犬登記機關申請登記;二是攜帶犬只出戶的,應當按照規定佩戴犬牌并采取系犬繩等措施,防止犬只傷人、傳播疫病;三是街道辦事處、鄉級人民政府組織協調居民委員會、村民委員會,做好本轄區內流浪犬、貓的控制和處置,防止疫病傳播;四是縣級人民政府和鄉級人民政府、街道辦事處結合本地實際,做好農村地區飼養犬只的防疫管理工作;五是飼養犬只防疫管理的具體辦法,由省、自治區、直轄市制定。人民生命安全至上,是本條款最大的法律價值。

  (三)強化非食用性利用野生動物檢疫

  現階段,人類對野生動物攜帶的高致病性病原體、宿主、傳播路徑認識甚少,疫苗和有效藥物研究開發滯后,病原體不斷變異又增加了防控的不確定性和難度,公共衛生體系薄弱環節多,應對突發事件多為“被動式”應對。1988年,上海市因人食用毛蚶發生甲肝疫情,歷時5個月,共30萬人染病,最高日確診感染超過萬人。2003年發生的SARS疫情,涉及24個省、自治區、直轄市的266個縣(市、區),累計報告臨床診斷病例5327例,死亡349例。2004年我國10多個省發生高致病性禽流感(H5N1)疫情,對養殖業和農民收入造成重大影響。2013年出現人感染H7N9禽流感病例。2009年至2010年,甲型流感(H1N1)疫情在北美地區爆發,后傳至包括我國在內的其他多個國家,共死亡20萬人。2012年至2017年12月,中東呼吸綜合癥(MERS-CoV)在27個國家爆發,發現2127例,死亡757例。2014年西非爆發埃博拉出血熱疫情,造成經濟損失326億美元。2016年拉丁美洲和加勒比海國家流行寨卡疫情,18個國家報告感染病例,疫情最嚴重的巴西感染者150萬人。上述公共衛生突發事件,疫情的病原體均與動物有關。在這種情況下,立法禁止非法野生動物交易,禁止食用陸生野生動物和水生保護動物,規范非食用性利用并強化檢疫,防止其危及公共衛生安全,十分必要。

  2020年2月24日,全國人大常委會作出《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。動物防疫法對此作出銜接性規定:一是因科研、藥用、展示等特殊情形需要非食用性利用的野生動物,應當按照國家有關規定報動物衛生監督機構檢疫,檢疫合格的,方可利用;二是國務院農業農村主管部門會同野生動物保護主管部門制定野生動物檢疫辦法;三是在重大動物疫情報告期間,必要時,所在地縣級以上地方人民政府可以作出封鎖決定并采取撲殺、銷毀等措施;四是縣級以上人民政府應當完善野生動物疫源疫病監測體系和工作機制,根據需要合理布局監測站點,野生動物保護、農業農村主管部門按照職責分工做好野生動物疫源疫病監測等工作,并定期互通情況,緊急情況及時通報;五是野生動物保護主管部門發現野生動物染疫或者疑似染疫的,應當及時處置并向農業農村主管部門通報;六是野外環境發現的死亡野生動物,由所在地野生動物保護主管部門收集、處理。上述規定中,第一條是與全國人大常委會決定的銜接性規定,第二、三、四、五、六條是對全國人大常委會決定的延伸,細化了決定內容,完善了國務院農業農村主管部門與野生動物保護主管部門的工作對接機制,明確了各自的職責。

  目前,農業農村部已發布生豬、家禽、反芻動物、馬屬動物、犬、貓、兔、蜜蜂等10種陸生動物的檢疫規程,對野豬、野禽、野生牛羊等反芻動物、野生馬屬動物、野生犬科動物和野生貓科動物,對應參照上述規程檢疫,還有相當數量的野生動物沒有檢疫規程,需要對照法律精神抓緊制定。

  (四)強化“三方”責任

  動物疫病防控是系統工程,需要生產經營者、地方各級政府、獸醫主管部門的密切配合、有效銜接、落實責任。我國動物防疫面對千家萬戶,長期以來,動物防疫主要由政府獸醫機構承擔,強制性免疫費用由各級財政負擔,動物衛生監管機構忙于應對防疫具體工作,監督管理職責本末倒置,主體錯位。隨著畜牧養殖業的轉型升級和規模化養殖發展,動物生產經營主體具備了承擔防疫主體責任的能力,政府主管部門職能需回歸本位。修訂后的動物防疫法立足于構建責任明確、各負其責、各盡其能的防疫責任體系,壓實了生產經營者的主體責任、行業部門的監管責任和地方政府的屬地管理責任,讓責任回歸本位。

  壓實生產經營者的主體責任。一是明確飼養動物的單位和個人的強制免疫責任。要求其按照強制免疫計劃和技術規范,對動物實施免疫接種,并按照國家有關規定建立免疫檔案、加施畜禽標識,保證可追溯。二是明確生產經營者的動物防疫責任。從事動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏等活動的單位和個人依法承擔動物防疫相關主體責任,按照不同環節,對應承擔免疫、消毒、檢測、隔離、凈化、消滅以及無害化處理等具體責任,“誰的孩子誰抱”。這里所說的各環節責任,均為主體責任。在民事法律制度中,“公民”一般對應“義務”,在行政法律制度中,各相關主體對應相關主體責任合乎法理,我國其他法律制度中已有類似表述。

  壓實行業部門責任。按照農業綜合執法改革要求,分清農業農村主管部門與動物疫病防控機構及動物衛生監督機構的職責:一是明確農業農村主管部門的監管職責。縣級以上地方人民政府農業農村主管部門依照本法規定,對動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏、運輸等活動中的動物防疫實施監督管理。二是將行政處罰和行政強制等職能劃轉給農業綜合執法機構承擔。但是,動物衛生監督機構原承擔的動物及動物產品的檢疫工作仍然保留,日常的管理和服務工作仍不能放松,防止出現管理真空。三是結合動物防疫方針調整,明確由動物疫病預防控制機構承擔動物疫病凈化、消滅的技術支持工作,包括技術指導、培訓,對動物疫病凈化效果進行監測、評估等。四是明確相關部門責任。科技、海關等部門依法開展動物疫病監測預警,野生動物保護主管部門依法對野生動物疫源疫病監測;海關、野生動物保護主管部門向農業農村主管部門通報動物染疫或疑似染疫相關信息的職責,在野外環境發現的死亡野生動物,由所在地野生動物保護主管部門收集、處理。

  壓實地方政府屬地責任。修訂后的動物防疫法,明確了地方人民政府在疫情處置、無規定動物疫病區建設、動物疫病凈化消滅的組織實施、無害化處理場所規劃建設和運營、動物防疫體系隊伍建設、工作條件和物資保障等方面的屬地責任。特別是重大疫情處置,涉及人、財、物等資源配置、疫區封鎖等問題時,必須由地方政府出面。

  (五)強化動物防疫制度體系

  1、動物疫病風險評估制度

  動物疫病風險評估是提高動物防疫科學性的重要措施,定期或不定期對動物疫病發生的風險評估預測,根據評估結果及時調整動物疫病防控政策,可以確保動物防疫工作的科學性和有效性。修訂后的動物防疫法,明確國家建立動物疫病風險評估制度。為了提高風險評估的科學性和可操作性,明確將國務院衛生健康等有關部門列入參與部門。

  2、動物疫病強制免疫制度

  強制免疫是動物疫病防控的重要手段。多年來,國家先后將口蹄疫、高致病性禽流感、高致病性豬藍耳病、豬瘟、小反芻獸疫納入強制免疫范圍,為預防重大動物疫病發揮了重要作用。動物防疫方針調整后,需要將強制免疫、動物疫病凈化消滅、動物疫病區域化管理綜合配套實施。修訂后的動物防疫法,完善了強制免疫制度,明確國務院農業農村主管部門確定強制免疫的動物疫病病種和區域,授權省級人民政府農業農村主管部門對強制免疫的動物疫病病種和區域動態管理,并與重點動物疫病凈化消滅、動物疫病區域化管理作好銜接。為了保證強制免疫的實施效果,明確由農業農村主管部門對強制免疫履行情況進行評估和監督檢查,鄉級政府、街道及村委會、居委會協助做好相關工作。針對社會公眾廣泛關注的動物疫苗質量問題,明確用于預防接種的疫苗應當符合國家質量標準。

  3、動物及其產品調運監管制度

  我國70%的重大動物疫病源于活體動物調運,最大限度減少動物遠距離調運并加強衛生監管,是控制動物疫病傳播的重要措施。

  國家實施動物疫病分區防控制度,建立基于分區防控的動物、動物產品調運監管。根據防控需要,可以禁止或者限制特定動物、動物產品跨區域調運。引導推進活畜禽集中屠宰、冷鏈運輸、冰鮮上市,最大限度減少活畜禽跨省長距離調運。對動物運輸實行備案管理,明確從事動物運輸的單位、個人以及車輛,應當向所在地縣級人民政府農業農村主管部門備案,妥善保存行程路線和托運人提供的動物名稱、檢疫證明編號、數量等信息。通過道路跨省運輸動物的,應當經省級人民政府設立的指定通道進入省境或者路過省境。為了防止發生疫情時,動物、動物產品調運造成疫病擴散,修訂后的動物防疫法規定,發生重大動物疫情時,國務院農業農村主管部門負責劃定動物疫病風險區,禁止或者限制特定動物、動物產品由高風險區向低風險區調運。

  我國陸地邊境線長,口岸通道多,跨境放牧、邊民互市貿易活躍,境外動物疫病輸入風險大。小反芻獸疫、非洲豬瘟都是由境外傳入。修訂后的動物防疫法規定,國務院農業農村主管部門和海關總署等部門應當建立防止境外動物疫病輸入的協作機制。海關發現進出境動物和動物產品染疫或者疑似染疫的,應當及時處置并向農業農村主管部門通報。陸路邊境省、自治區人民政府根據動物疫病防控需要,合理設置動物疫病監測站點,健全監測工作機制,防范境外動物疫病輸入。

  4、病死動物和病害動物產品無害化處理制度

  病死動物和病害動物產品無害化處理是指利用物理、化學等手段,處理病死動物尸體和相關動物制品,消滅其所攜帶的各種致病原,有效減少致病原傳播蔓延,防止污染生態環境,防止相關產品流入市場,確保食品安全。隨著我國畜禽養殖規模擴大和數量增加,在飼養、屠宰、加工、運輸、交易等環節出現的病死動物和病害動物產品數量增多,如何處理這些病死動物和病害動物產品,已經成為保障畜禽養殖健康可持續發展、維護公共衛生安全的重要問題。

  修訂前的動物防疫法,對病死動物、病害動物產品無害化處理的責任主體、工作機制、保障措施缺失,修訂后增加專章予以規范:一是將病死動物和病害動物產品無害化處理納入動物防疫工作范圍。二是明確生產經營者承擔無害化處理的主體責任。從事動物飼養、屠宰、經營、隔離以及動物產品生產、經營、加工、貯藏等活動的單位和個人,應當按照規定做好病死動物、病害動物產品的無害化處理,或者委托動物和動物產品無害化處理場所進行處理。從事動物、動物產品運輸的單位和個人,應當配合做好病死動物和病害動物產品的無害化處理。任何單位和個人不得買賣、加工、隨意棄置病死動物和病害動物產品。三是規范無害化處理場所的規劃、建設及運營。省、自治區、直轄市人民政府制定動物和動物產品集中無害化處理場所建設規劃,建立政府主導、市場運作的無害化處理機制。四是建立無害化處理補助制度。各級財政對病死動物無害化處理提供補助,補助標準和補助辦法由縣級以上人民政府財政部門會同農業農村、野生動物保護等有關部門制定。五是明確縣、鄉兩級政府組織協調對水域和公共場所無主病死動物的收集、處理和溯源責任,明確野生動物保護主管部門對野外環境發現的野生動物搜集、處理的職責。

  5、獸醫管理制度

  官方獸醫、執業獸醫和鄉村獸醫是動物防疫的主體。2007年第一次修訂動物防疫法,建立了官方獸醫和執業獸醫制度,明確了職責。為滿足農村地區獸醫服務和防疫工作需要,保留了鄉村獸醫服務人員可以在鄉村從事動物診療服務活動的規定。近年來,官方獸醫、執業獸醫和鄉村獸醫的職能越來越明晰,修訂后的動物防疫法,將官方獸醫、執業獸醫和鄉村獸醫管理合并為“獸醫管理”專章規范。

  官方獸醫是經獸醫主管部門任命的獸醫技術官員,主要承擔動物飼養、運輸、市場流通、屠宰加工、出入境檢疫等全過程的動物衛生監管職責,負責動物及動物產品檢疫并出具檢疫證書,對獸藥使用行為實施監督,行使政府職能。修訂后的動物防疫法,明確國家實行官方獸醫任命制度,官方獸醫依法履行動物、動物產品檢疫職責;刪除了官方獸醫應當取得資格證書的要求,增加了官方獸醫培訓、考核等內容;將官方獸醫確認權限下放到省級農業農村主管部門,由所在地縣級以上農業農村主管部門任命,減少管理層級;將海關從事進出境動物檢疫、出具檢疫證書的人員納入官方獸醫范圍,具備規定條件的,由海關總署任命,與國際接軌。

  從國際上看,官方獸醫(Official Veterinarian)制度是普遍實行的獸醫管理制度。世界動物衛生組織規定,官方獸醫是由國家獸醫行政管理部門授權的獸醫,行使動物及動物產品的公共衛生監督并授權簽發衛生證書。國際上的官方獸醫管理制度分為三類:第一類是歐盟國家,實行全國垂直管理制度。第二類是美國和加拿大,實行聯邦與州共管的管理制度。如美國聯邦動植物衛生檢疫局,設立最高獸醫行政長官、若干高級獸醫官和助理獸醫官,分別負責全國動物衛生監督、動物及動物產品的進出口監督和緊急疫情撲滅。此外,在全國分別設立了三個區域性獸醫局,分別管理聯邦地方獸醫局。各州設立州獸醫局,與聯邦獸醫局簽訂協議,共同負責本州的動物衛生監督工作。第三類是大洋洲國家,實行動物及動物產品的進出口衛生監督國家垂直管理,動物防疫州垂直管理。

  執業獸醫主要從事診療和動物保健等活動,接受官方獸醫業務指導,協助官方獸醫開展檢疫工作。規模化養殖場配備執業獸醫,承擔養殖場產地檢疫和規范使用獸藥等技術性工作。修訂后的動物防疫法,明確從事動物疾病診療等活動的人員,應當取得執業獸醫資格,將執業獸醫注冊改為向所在地縣級人民政府農業農村主管部門備案;對執業獸醫的診療行為、開具處方、接受繼續教育等作出了規范;調整完善執業獸醫資格考試制度,不再將取得獸醫相關專業大學專科以上學歷作為申請參加執業獸醫資格考試的條件,解決了獸醫專業學生在校期間不能參加考試的問題;拓展了取得執業獸醫資格的人員范圍,允許通過執業獸醫資格考試、符合條件的鄉村獸醫獲得執業獸醫資格,打通鄉村獸醫向執業獸醫過渡的通道,以調動鄉村獸醫工作積極性。

  鄉村獸醫是未取得執業獸醫資格,主要在鄉村從事動物診療服務的獸醫人員,是服務中小規模養殖場戶的重要力量,已納入《國家職業資格目錄》。修訂后的動物防疫法將“鄉村獸醫服務人員”修改為“鄉村獸醫”,在法律層面明確其法律地位。

  將來條件比較成熟時,再推動制定獸醫法。

  (六)強化基層動物防疫體系能力建設,完善保障措施

  近年來,基層畜牧獸醫體系力量弱化問題突出:一是畜牧獸醫機構設置不健全。二是獸醫專業人員缺乏。全國30%的省級獸醫行政管理部門中專業人員不足5人,30%的市縣不足2人,鄉鎮畜牧獸醫站平均不足1.5人。部分地方鄉鎮畜牧獸醫站技術人員被抽調至其他崗位,“在編不在崗”“跨崗兼職”現象普遍。縣鄉兩級畜牧獸醫技術人員常年工作在一線,待遇低、任務重、壓力大、晉升空間小,“招人難、留人更難”,專業技術骨干流失嚴重,老化現象嚴重。三是動物防疫工作經費保障不足。各級財政對動物防疫工作投入的經費與實際需求相比缺口較大,一些本應由政府主導的公益性職責推向市場后,尚未形成有效對接主體。

  修訂后的動物防疫法規定的保障措施,包括財政預算、工傷保險、技術創新、機構隊伍建設和工作條件保障等五個方面:一是拓展了縣級以上人民政府財政對動物防疫工作的保障范圍,將動物疫病監測、凈化、消滅和病死動物的無害化處理,及監督管理經費納入政府預算。明確對在動物疫病凈化、消滅過程中強制撲殺的動物、銷毀的動物產品和相關物品,給予補償。二是要求縣級以上人民政府采取有效措施穩定基層機構隊伍,為動物衛生監督機構配備與動物、動物產品檢疫工作相適應的官方獸醫,配齊基層動物疫病檢疫、檢測設施設備,保障檢疫工作條件。推動縣級農業農村主管部門向鄉、鎮或者特定區域派駐獸醫機構或者工作人員,“縣管鄉用”。三是引導社會力量參與動物疫病防治工作,鼓勵養殖企業、獸藥及飼料生產企業組建動物防疫服務團隊,提供防疫服務,支持單位和個人參與動物防疫的宣傳教育、疫情報告、志愿服務和捐贈等活動。四是保障動物防疫人員權益,明確有關單位應當依法為動物防疫人員繳納工傷保險費,為因參與動物防疫工作致殘、致病、死亡人員的補助或者撫恤留出制度接口,增加動物防疫人員享受畜牧獸醫醫療衛生津貼等相關待遇的規定。地方人民政府組織村級防疫員參加動物疫病防治工作的,應當保障合理勞務報酬。五是增加國家對動物防疫領域新技術、新設備、新產品等科學技術研究開發的支持,以滿足動物疫病防控工作的技術需求。

  (七)強化法律責任制度

  提高對違法違規行為的處罰標準,修訂后的動物防疫法補充完善了相關違法行為罰則,加大懲處和責任追究力度,提高違法成本,增強法律的權威性和威懾力。主要包括:

  一是細化農業農村主管部門、動物衛生監督機構、動物疫病預防控制機構及工作人員在動物防疫工作中不依法履行職責應承擔的法律責任。增加了縣級以上人民政府農業農村主管部門及其工作人員從事與動物防疫有關的經營性活動的,動物衛生監督機構及其工作人員違法收取費用的,動物疫病預防控制機構及其工作人員接到染疫或者疑似染疫報告后,未及時按照國家規定采取措施、上報的等違法行為的處罰。

  二是明確各類生產經營主體的責任,增加了對18項違法行為的處罰措施。主要包括:對飼養的動物不按照動物疫病強制免疫計劃或者免疫技術規范實施免疫接種的;未按規定對飼養的犬只進行狂犬病免疫接種的;實施免疫接種的動物未達到規定免疫質量要求的;動物、動物產品的運載工具、墊料、包裝物、容器等不符合規定的動物防疫要求的;患有人畜共患傳染病的人員直接從事動物疫病監測、檢測、檢驗檢疫,動物診療以及易感染動物的飼養、屠宰、經營、隔離、運輸等活動的;經營動物、動物產品的集貿市場不具備國務院農業農村主管部門規定的防疫條件的;跨省、自治區、直轄市引進種用、乳用動物到達輸入地后未按規定進行隔離觀察的;未經備案從事動物經營、運輸的;未按規定保存行程路線和托運人提供的動物名稱、檢疫證明編號、數量等信息的;未按規定處理或者隨意棄置病死動物和病害動物產品的;飼養種用、乳用動物的單位和個人未按照要求定期開展動物疫病檢測的;將禁止或者限制調運的動物、動物產品由動物疫病高風險區調入低風險區或者使用未備案車輛承運動物的;未經指定通道跨省運輸動物和動物產品的;持有、使用偽造或者變造的檢疫證明、檢疫標志或者畜禽標識的;動物診療機構未按照規定實施衛生安全防護、消毒、隔離和處置診療廢棄物的;生產經營獸醫器械產品質量不符合要求的;發現動物染疫、疑似染疫未報告或者未采取隔離等控制措施的;拒絕或者阻礙官方獸醫依法履行職責的。

  三是兼顧法律的威懾性和可執行性,加大了對13項違法行為的處罰力度。主要包括:不按照規定處置染疫動物及其排泄物,染疫動物產品,運載工具中的動物排泄物以及墊料、包裝物、容器等污染物以及其他經檢疫不合格的動物、動物產品的;違反本法第二十九條規定,屠宰、經營、運輸動物或者生產、經營、加工、貯藏、運輸動物產品的;興辦動物飼養場和隔離場所、動物屠宰加工場所以及動物和動物產品無害化處理場所,未取得動物防疫條件合格證的;未經檢疫合格,向無規定動物疫病區輸入動物、動物產品的;屠宰、經營、運輸的動物未附有檢疫證明,經營和運輸的動物產品未附有檢疫證明、檢疫標志的;用于科研、展示、演出和比賽等非食用性利用的動物未附有檢疫證明的;轉讓、偽造或者變造檢疫證明、檢疫標志或者畜禽標識的;不遵守縣級以上人民政府及其農業農村主管部門依法作出的有關控制動物疫病規定的;藏匿、轉移、盜掘已被依法隔離、封存、處理的動物和動物產品的;違法發布動物疫情的;未經執業獸醫備案從事經營性動物診療活動的;不如實提供與動物防疫有關資料的;拒絕或者阻礙農業農村主管部門進行監督檢查的;拒絕或者阻礙動物疫病預防控制機構進行動物疫病監測、檢測、評估的。

  四是增加了從業禁止的內容。因違反本法第二十九條規定,給予行政處罰的違法行為人及其法定代表人(負責人)、直接負責的主管人員和其他直接責任人員,自處罰決定作出之日起五年內不得從事屠宰、經營、運輸動物或者生產、經營、加工、貯藏、運輸動物產品等相關活動;構成犯罪的,終身不得從事屠宰、經營、運輸動物或者生產、經營、加工、貯藏、運輸動物產品等相關活動。

  五是增加構成違反治安管理行為的,依法給予治安管理處罰,造成環境污染的,依照環境保護有關法律法規進行處罰的內容,以與相關法律作好銜接。

  在動物防疫法修訂后,需要適時修改重大動物疫情應急條例、獸藥管理條例、飼料和飼料添加劑管理條例、生豬屠宰管理條例、動物防疫條件審查辦法、動物檢疫管理辦法等配套法規、規章,完善動物防疫制度體系。

  這次修訂,對獸藥使用管理的規定較為原則,相關部門要完善獸藥使用標準體系,加強對獸藥質量和殘留超標的風險監測。加大對養殖主體執行獸用處方藥、休藥期和用藥記錄等相關規定的監管力度。鼓勵養殖主體使用中獸藥、微生物制劑等低殘留獸藥產品,鼓勵和支持養殖主體開展獸用抗生素減量使用行動。加大對各類養殖主體不按規定要求防疫、亂用濫用獸藥、在飼料中違規添加獸藥違法違規行為的查處力度。

  有理由相信,好的法律加上不折不扣的施行,我國動物防疫水平一定會跨上一個新臺階,對人畜共患傳染病防控,也期望能取得最大化積極效果。

  (作者為動物防疫法修改領導小組組長)

責任編輯:王佩瑜
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